改革开放以来中国城镇化的历程

改革开放以来，伴随中国经济快速增长，城镇化快速推进，城镇化率从1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城镇常住人口从1.72亿人增长到8.13亿人，约占同期世界新增城镇人口的26%，对世界城镇化起到了极大的促进作用。对于中国城镇化的历程，一是可以根据城镇化率的标准划分为三个阶段，二是可以根据中国城镇化的内涵特征划分为四个阶段。 从城镇化率的角度来看，结合国际上对城镇化阶段的划分标准[1]，改革开放以来中国城镇化可以分为三个阶段，分别以30%和50%为分界点(见图1)。第一个阶段是1978年年底至1995年年底的初期阶段，城镇化率从17.9%提高到29.0%，年均提高0.65个百分点，临近30%的分界点。第二个阶段是1995年年底至2010年年底的快速推进阶段，城镇化率从29.0%提高到50.0%，年均提高1.39个百分点，达到50%的分界点。需要说明的是，1996-2000年城镇化率的跳跃式提高，主要是城镇人口统计口径的调整和数据修正引起的。周一星指出，“四普”和“五普”城镇人口新老统计口径在2000年出现了大约4.7个百分点的差值，为了前后衔接，有关部门把4.7个百分点的差值分摊在1996-2000年[2]。第三个阶段是2010年年底至今的快速推进但速度放缓阶段，城镇化率从50.0%提高到2017年的58.5%，年均提高1.22个百分点，相对于前一阶段有所放缓。 第一个阶段是1978年至1991年，城镇化缓慢推进，以就近城镇化为主，对应中国改革开放的启动和目标探索阶段。这一阶段中国城镇化的主要特征，是在党的十一届三中全会开启改革开放历史新时期和农村经济体制改革的背景下，农民外出务工以“离土不离乡”“进厂不进城”为主。特别是1984年至1988年，农业劳动力向乡镇企业快速转移，累计转移农业劳动力5566万人，农村非农业劳动力所占比重由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%，全国建制镇从6211个增加到10 609个[3]。在此背景下，这一阶段的城镇化以小城镇为主导，提出要“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，其理念在费孝通所著的《小城镇大问题》中得到充分体现，即“小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题”[4]。之后，城镇化规模导向也成为学术界长期争论的议题和中国城镇化战略的重点内容[5]。 第二个阶段是1992年至2001年，城镇化由慢到快过渡，外出务工人口在制度约束下规模逐步增长、就地城镇化与异地城镇化并存，对应社会主义市场经济体制框架初步建立的阶段。这一阶段中国城镇化的特征主要表现在，以1992年南方谈话和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为契机，东部沿海地区经济快速发展，农民外出务工规模逐步增加，到2000年全国外出农民工7849万人[6]。与此同时，就近城镇化在这一时期仍然比较重要，到2000年，全国建制镇超过20 000个，比1988年增加1倍[7]。可以说，这一时期农村富余劳动力的流动，已经逐步打破传统“离土不离乡”的束缚，逐步跨出镇界、县界、省界，由此拉开了中国区域间、城乡间大规模人口迁移的序幕。从城市规模战略来看，这一阶段依然要求“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”。 第三个阶段是2002年至2011年，城镇化快速推进，以异地城镇化为主，对应社会主义市场经济初步完善的阶段。这一阶段主要是在党的十六大和十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的战略任务指导下，更加强调市场在资源配置(劳动力迁移)中的作用。“十五”计划决定“取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”，各部门陆续出台了一系列支持农村富余劳动力外出务工的政策①。在这些政策支持下，从2002年开始，外出务工人口规模快速增长，从2001年的8399万人快速提高到2002年的10 470万人，之后以年均600万人的增速提高到2012年的16 336万人(见图2)。相应地，这一阶段的城市规模战略导向开始转向“大中小城市和小城镇协调发展”。由于迁移人口在市场机制作用下大规模向大城市集中，有学者指出这一阶段的“大中小城市和小城镇协调发展”的道路实际表现为追求大城市扩张的偏向[8]。 第四个阶段是2012年以来城镇化快速推进但速度放缓，再次进入就地城镇化与异地城镇化并重的新阶段，对应中国进入全面深化改革的新阶段。这一阶段，党的十八届三中全会明确了市场在资源配置中的决定性作用，中国改革进入“五位一体”全面改革的新阶段，城镇化相关政策改革逐步全面深化。随着中国城镇化的快速推进，受户籍制度约束，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化②的差距越来越大，从1978年的2.1个百分点，提高到2002年的11.7个百分点，再到2012年的17.1个百分点(见图3)，“不完全城镇化”“半城镇化”等概念日益受到重视，农业转移人口市民化问题成为中国城镇化的重点和难点。在此背景下，以2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》以及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为标志，中国城镇化全面进入以“人的城镇化”为核心、以提升城镇化质量为主的新阶段。之后，两类人口城镇化率的差距开始缩小，从2014年的18.9个百分点逐步降到2017年的16.2个百分点。与此同时，近年来，随着国家对外出务工人员返乡创业就业、促进就地就近城镇化的鼓励、引导与支持，以及乡村振兴战略的实施，外出务工人口增长规模开始下降[9]。